中華人民共和國突發事件應對法

發稿時間:2015-09-21[字體: ]

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為了預防和減少突發事件的發生,控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害,規范突發事件應對活動,保護人民生命財產安全,維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序,2007年8月30日,第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》),自2007年11月1日起施行。
一、突發事件及其應對的分工

(一)突發事件的概念

《突發事件應對法》所指的突發事件,是指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件?!锻话l事件應對法》所指的突發事件包含了以下特征:

1.具有明顯的公共性或者社會性

“公共危機”是國家啟動制定《突發事件應對法》的初衷。公共危機是指在公共領域內發生的危機,即危機事件對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅,給公眾的正常生活造成嚴重影響,其影響和涉及的主體具有社群性和大眾性。公共危機事件會引起公眾的高度關注;事件對公共利益產生較大消極負面影響,甚至嚴重破壞正常的社會秩序、危及社會基本價值;事件本身與公權之間發生直接聯系,尤其是形成某種公法關系時,才能構成公共危機事件,如果不需要公權介人,一定群體能自行解決則不具有公共性。

2.突發性和緊迫性

突發事件往往突如其來,如果不能及時采取應對措施,危機就會迅速擴大和升級,會造成更大的危害和損害。

3.危害性和破壞性

危害性與破壞性是突發事件的本質特征,一旦發生該法所指的突發事件,將對生命財產、社會秩序、公共安全構成嚴重威脅,如應對不當就會造成生命財產的巨大損失或社會秩序的嚴重動蕩。

4.需要公權介人和社會力量

必須借助公權介人和社會力量才能解決該法所指的公共突發事件。公權在突發事件應對過程中發揮著傳導、組織、指揮、協調等功能,公權介人突發事件的應對,既是政府的權力也是政府的義務。

(二)突發事件的分類與分級

《突發事件應對法》按照事件的性質、過程和機理的不同,將突發事件分為四類,即自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。其中事故災難主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等。

《突發事件應對法》按照社會危害程序、影響范圍、突發事件性質、可控性、行業特點等因素,將突發事件分為特別重大、重大、較大和一般四級?,F行的有關法律、法規和規范性文件對突發事件的分類并不完全統一,法律、行政法規或者國務院另有規定的,從其規定。分級的目的是落實“分級負責”和“分級響應”的措施,同時也尊重了特殊行業管理的特殊性、專業性和靈活性。

(三)應對突發事件時政府部門的分工

《突發事件應對法》第七條規定,縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的,由有關行政區域共同的上一級人民政府負責,或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。突發事件發生之后,發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展,組織開展應急救援處置工作,并立即向上一級人民政府報告,必要時可以越級上報。突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的,應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施,統一領導應急處置工作。法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的,從其規定;地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。

健全應急運行機制,提高應對突發事件的實效性,是合理劃分各級人民政府和有關部門應急分工負責的基本出發點和落腳點?!锻话l事件應對法》規定的應急管理機制,著重強調了“屬地為主”原則下的縣級人民政府的責任,以及“分級負責”原則下各級人民政府的責任,還強調了“分類管理”原則下國務院有關部門對特定突發事件應對工作的責任,同時按照“條塊結合”的原則對地方人民政府的協助義務提出了要求。

1.各級人民政府應對突發事件的分工負責

國家突發事件應急管理體制是在國務院統一領導下,各地方、各部門按照分級管理、分級響應的原則,建立健全應急管理機構,明確各級應急管理機構的工作職責。縣級人民政府對本行政區域內發生的突發事件負首要的應對處置責任,包括信息的收集、險情的監測和預警、組織調動應急隊伍,依法采取必要的其他應對措施;涉及兩個以上行政區域的,由有關行政區域的共同的上一級人民政府負責,或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。較大和一般突發事件,分別由發生地設區的市級人民政府和縣級人民政府統一領導和協調應急處置工作。重大和特別重大自然災害、公共衛生事件、事故災難的應急處置工作由發生地省級人民政府統一領導和協調,其中影響全國或者跨省級行政區域的特別重大事件由國務院統一領導和協調。社會安全事件在必要時上級人民政府可以直接組織處置。

2.國務院有關部門對突發事件的應對工作負責

基于歷史和專業的原因,有效借助專業和行業的力量,本著“條塊結合”的工作原則,《突發事件應對法》規定由國務院有關部門對特定領域和行業的突發事件的應對工作負責,但是并不排除突發事件發生地人民政府的應急責任,事件發生地人民政府應當積極配合并提供必要支持。

二、預防與應急準備

《突發事件應對法》全面規定了突發事件預防與應急準備的基礎性工作,主要包括:制定應急預案、開展應急培訓、宣傳及應急演練,各類救援隊伍組建、物資儲備、經費保障、通信保障,建設應急避難場所、建立健全監測預警制度,開展危險源調查、登記、風險評估,調處和化解易引發突發事件的基層矛盾糾紛等。有關企事業單位特別是高危行業企業、公共場所、公共交通工具和其他人群密集場所的管理單位、居民委員會、村民委員會應當積極配合、協助政府及有關部門做好預防與應急準備工作。

(一)建立健全應急預案體系

1.應急預案體系

《突發事件應對法》規定國家建立健全突發事件應急預案體系。國家突發事件應急預案分為兩個層次:一是國家級應急預案,包括突發事件總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案;二是地方級應急預案,即地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況,制定相應的突發事件應急案。此外,企事業單位也應該根據有關法律法規制定應急預案。舉辦大型會展和文化體育等重大活動,主辦單位也要制定應急預案。應急預案的制定、修訂程序由國務院規定。應急預案制定單位應當根據實際情況和形勢的變化,適時修訂應急預案。

2.應急預案的內容

《突發事件應對法》第十八條規定了應急預案的基本內容,要求應急預案應當根據《突發事件應對法》和其他有關法律、法規的規定,針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害,具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等內容。其中應急保障措施內容比較多,包括人力資源保障、財力保障、物資保障、基本生活保障、醫療衛生保障、交通運輸保障、治安維護、人員防護、通信保障、公共設施和科技支撐等。

(二)單位預防與應對突發事件的義務

1.所有單位預防突發事件的義務

《突發事件應對法》第二十二條規定所有單位應當建立健全安全管理制度,定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況,及時消除事故隱患;掌握并及時處理本單位存在的可能引發社會安全事件的問題,防止矛盾激化和事態擴大;對本單位可能發生的突發事件和采取安全防范措施的情況,應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。根據本條規定所有單位應當從以下幾方面著手:一是建立健全安全管理責任制,二是組織制定本單位安全管理規章制度和操作規程,三是各單位的主要負責人應當組織力量開展事故隱患普查,全面掌握事故隱患情況,采取措施,動態管理和監控風險。

2.高危行業企業預防突發事件的義務

《突發事件應對法》第二十三條規定礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲運、使用單位,應當制定具體應急預案,并對生產經營場所、有危險物品的建筑物、構筑物及周邊環境開展隱患排查,及時采取措施消除隱患,防止發生突發事件。

高危行業企業所從事的生產經營等活動有特殊性,一旦發生事故,將對人民群眾生命財產安全造成嚴重損害。高危企業必須本著高度負責的態度,嚴格執行相關法律、法規和標準的規定,建立健全嚴格的安全管理規章制度,設置必要的安全防范設施,提高從業人員的素質,編制有針對性的應急預案,組織力量排查隱患,采取可靠的安全保障措施,保證生產經營活動的安全進行。

3.人員密集場所經營單位預防突發事件的義務

《突發事件應對法》第二十四條規定公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經營單位或者管理單位應當制定具體應急預案,為交通工具和有關場所配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施,注明其使用方法,并顯著標明安全撤離的通道、路線,保證安全通道、出口的暢通。有關單位應當定期檢測、維護其報警裝置和應急救援設備、設施,使其處于良好狀態,確保正確使用。

(三)應急能力建設

《突發事件應對法》規定縣級以上人民政府應當整合應急資源,建立綜合性或者專業性的應急救援隊伍,對有關部門負責處置突發事件職責的工作人員定期培訓,為專業應急救援人員購買人身意外傷害保險,配備必要的防護裝備與器材,組織開展應急宣傳普及和必要的演練,開展學校應急教育,為保障突發事件應對工作提供經費,建立應急通信保障,完善公用通信網,鼓勵并發展保險事業,鼓勵并扶持應急教學科研等內容。

三、監測與預警

加強監測和預警,不僅是應對突發事件本身的要求,也是政府管理目標的要求,政府管理的目的是使用較低的成本來預防,而不是花高額的成本來搶救和重建。

(一)突發事件信息的收集與報告

《突發事件應對法》第三十八條規定了政府及有關部門、專業機構應當通過多種途徑收集突發事件信息,縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度,公民、法人和其他組織也有報告突發事件信息的義務。第三十九條規定了信息報告應當做到及時、客觀、真實,不得遲報、謊報、瞞報和漏報。第四十條規定了對收集到的信息應當及時匯總分析,對突發事件的可能性及其可能造成的影響進行評估,認為可能發生重大或者特別重大突發事件的,應當立即報告或者通報。

(二)突發事件預警

國家將自然災害、事故災難和公共衛生事件預警分為一級、二級、三級和四級,分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示,一級為最高級別。不同的突發事件特點不同,預警級別標準也有區別,具有較強的專業性?!锻话l事件應對法》授權國務院或者國務院規定的部門制定預警級別劃分標準。當可以預警的突發事件即將發生或者發生的可能性增大時,縣級以上地方人民政府應當發布相應級別的警報,并宣布有關地區進入預警期。

1.三級、四級警報后的措施

三級、四級警報是預警中級別相對較低的,三級、四級警報后,縣級以上地方各級人民政府應當采取如下五種措施:一是啟動應急預案;二是責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員收集、報告有關信息,向社會公布反映突發事件信息的渠道,加強監測、預報和預警;三是組織對突發事件信息進行分析評估,預測事件的可能性與影響范圍和強度,以及可能發生的突發事件的級別;四是向社會公布預測的信息和分析評估的結果,并對信息的報道進行管理;五是及時發布警告、宣傳減災常識和公布咨詢電話。

2.一級、二級警報后的措施

一級、二級警報級別比較高,特別是一級警報,意味著應對突發事件進人最高警戒級別??h級以上人民政府除采取三級和四級警報后的措施之外,還要采取如下八種措施:一是責令應急救援隊伍、負有特定職責的人員進人待命狀態,并動員后備人員做好參加應急救援和處置工作的準備;二是調集應急救援所需物資、設備、工具,準備應急設施和避難場所,并確保其處于良好狀態、隨時可以投人正常使用;三是加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛,維護社會治安秩序;四是采取必要措施,確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常運行;五是及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告;六是轉移、疏散或者撤離易受突發事件危害的人員并予以妥善安置,轉移重要財產;七是關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所,控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動;八是法律、法規、規章規定的其他必要的防范性、保護性措施。

四、應急處置與救援

突發事件發生后,必須在第一時間采取有力措施控制事態發展,開展應急救援工作。不同的突發事件發生之后,應當根據實際情況采取相應的應急處置措施,相關組織、單位、公民在應急處置中有相應的義務。

(一)應急處置措施

1.應急處置措施的法定條件、主體和要求

突發事件發生之后,事件發生地人民政府有必要實施應急處置措施,有力組織并有序開展各種搶險救援工作。應急處置措施的總體要求是保護公民的權利和應急處置的需要。應急處置措施是一種暫時的強制性行政應急措施,是一種行政行為。處置措施的法定條件是突發事件發生,實施的主體是履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府;具體要求是應當針對突發事件的性質、特點和危害程度;途徑是組織有關部門,調動應急救援隊伍和社會力量;依據是《突發事件應對法》該章的規定及有關法律法規、規章和規定。

2.自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后的應急處置措施

突發事件發生后,究竟采取哪些措施,應當視具體情況而定?!锻话l事件應對法》規定了十項措施。一是救助性措施,主要是對公民人身的救助;二是控制性措施,主要是針對場所的強制;三是保障性措施,主要是針對生命線工程系統;四是保護性措施,阻止事件蔓延傳播;五是調用急需的物資、設備、設施和工具;六是組織公民參與救援;七是保障生活必需品的供應;八是穩定市場的經濟性管制;九是維護社會穩定和治安的措施;十是防止次生事件和衍生事件的措施。

3.信息的發布與傳播

人民政府應當尊重公眾的知情權,按照規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息,讓民眾遠離謠言,克服恐慌,減少不安定因素,形成政府與民眾的良性互動,激發戰勝危機的信心。

任何單位和個人,一切國家機關、社會團體、企業事業單位和所有公民,都不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息。新聞媒體應當嚴格遵守有關法律、法規,客觀、公正地進行新聞報道。

(二)應急救援

突發事件發生后,發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令,組織群眾開展自救和互救,協助維護社會秩序。發生地的公民應當服從指揮和安排,配合人民政府采取的應急處置措施,積極參加應急救援工作受到自然災害危害或者發生事故災難、公共衛生事件的單位,應當立即組織本單位應急救援隊伍和工作人員營救受害人員,疏散、撤離、安置受到威脅的人員,控制危險源,標明危險區域,封鎖危險場所,并采取其他防止危害擴大的必要措施,同時向所在地縣級人民政府報告。突發事件發生地的其他單位應配合人民政府采取的應急處置措施,做好本單位的應急救援工作,并積極組織人員參加所在地的應急救援和處置工作。

五、事后恢復與重建

突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后,履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當停止執行應急處置措施,并采取必要措施防止發生次生、衍生事件或者重新引發社會安全事件;承擔恢復與重建職責;請求上一級政府支持恢復重建工作;制定善后工作計劃并組織實施;及時查明事件經過與原因,總結經驗教訓。

六、法律責任

地方人民政府及縣級以上人民政府有關部門及其工作人員,有關單位和個人違反《突發事件應對法》的規定都應當承擔法律責任。

1.地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門法律責任

政府部門的違法行為主要包括:未按規定采取預防措施,導致發生突發事件,或者未采取必要的防范措施,導致發生次生、衍生事件的;遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息,或者通報、報送、公布虛假信息,造成后果的;未按規定及時發布突發事件警報、采取預警期的措施,導致損害發生的;未按規定及時采取措施處置突發事件或者處置不當,造成后果的;不服從上級人民政府對突發事件應急處置工作的統一領導、指揮和協調的;未及時組織開展生產自救、恢復重建等善后工作的;截留、挪用、私分或者變相私分應急救援資金、物資的;不及時歸還征用的單位和個人的財產,或者對被征用財產的單位和個人不按規定給予補償的。

2.有關單位法律責任

容易引發突發事件和容易受突發事件影響的生產經營單位和管理單位承擔的法律責任主要包括:未按照規定采取預防措施,導致發生嚴重突發事件的;未及時消除已發現的可能引發突發事件的隱患,導致發生嚴重突發事件的;未做好應急設備、設施日常維護、檢測工作,導致發生嚴重突發事件或者突發事件危害擴大的;突發事件發生后,不及時組織開展應急救援工作,造成嚴重后果的;其他法律、行政法規規定的違法行為。?

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